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席建超王成志

2020-02-15 来源:

席建超、王成志:以人为本,规划中国人的旅游休闲空间

本文为中国科学院地理科学与资源研究所的席建超研究员在中国土地学会土地规划分会年会上的主题报告,已经发言人审阅,欢迎分享。

导读

塑造“以人为本”的高品质国土空间是目前对国土空间规划改革的基本要求。“以人为本”,不仅包括满足现有城乡体系中“常住人口”需求,更包括日趋庞大的“流动人口”需求。旅游者是“流动人口”重要组成部分。中国有14亿的庞大人口规模,全年115天的假日旅游休闲需求,研究超级旅游需求下的旅游休闲空间问题,也是目前国土空间规划需要考量的重大问题。

“超级旅游”:对我国旅游休闲空间需求的基本国情判断

在假日时间供给约束下,“旅游三体理论”提供了旅游国情分析的一个基本视角。

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从主体看

大众旅游时代到来,旅游需求加速膨胀和不断升级。目前中国已经拥有了全球最大国内旅游市场,也成为全球最大出境旅游输出国。2017年国内旅游市场为50亿人次,人均3.7次,过去5年年均增长11%,总收入5万亿,约占全球旅游市场40%,相当于全球人口80%。 预测,到2020年,我国旅游市场总规模达到67亿人次,旅游投资总额2万亿元,旅游业总收入达到7万亿元。2017年出境旅游市场为1.29亿人次,比2012年增长了4580多万人次,按可比口径年均增长9.17%,出境旅游人次占全球10%,约占全球的23.2%。同时旅游消费不断升级,不断向国际化、个性化、特色化、休闲化、品质化、多样化转型。与这种旅游需求与主要得益于我国人口规模、经济总量、人均收入、快速增长中产阶级的全面支撑。2017年,中国人口规模14亿,占全球的18.82%。为全球第二大经济体,GDP占全球的14.8%。人均GDP达到8800亿美元,成为中等发达国家。全国中等收入群体(中产阶级)作为主流消费群体,2017年为2.3亿。预估,2030年,近35%人口(4.8亿人)将达到中高收入和高收入人群标准(经济学人智库《中国消费者2030年面貌前瞻》),相当于美国(3.19亿人)、日本(1.27亿人)人口总和。与人口旅游需求不断扩张,是城镇化导致的不断压缩的生活空间在不断放大这种需求,从人口分布格局看,“胡焕庸线”人口分布格局并没有打破,36%国土居住着96%人口(腾冲—珲春线)(过去60年也仅有2.3个百分点的变化)。我国中国东部超过400人/km2;中部200多人/km2;西部不足10人/km2。人口密度为143人/km2,约是全球3.3倍,美国33人/km2,俄罗斯8人/km2。在东部这些人口中,到2030年人口峰值时,又有70%人口集中京津冀、长三角、珠三角等19个城市群中。而这些城市群中,又以各个中心城市更为集聚,如北京、上海、广州、天津、重庆、成都、武汉、郑州、西安9个国家中心城,相当于全国人口的10%,GDP和人均GDP是全国2倍,城镇化率接近80%。

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从媒体看

目前,我们已拥有全球最为迅捷的、最为便利的旅游基础设施支撑条件。中国已经建成了全球最为发达的高速公路。“十三五”时期,高速铁路覆盖80%以上的城区常住人口100万以上城市,铁路、高速公路、民航运输机场基本覆盖20万以上人口城市。由7条首都放射线、11条南北纵向线和18条东西横向线组成。高速公路将连接国内主要的4A级著名旅游城市。与之相对应,我国2016年底,全国机动车保有量达2.9亿辆,其中汽车1.94亿辆,机动车驾驶人3.6亿人,而汽车驾驶人超过3.1亿人。此外,我国还建成了全球最长的高铁。到“十三五”末期,高铁要达到3万公里的规模,覆盖80%以上的大城市。并拥有全球规模最大民。截至2016年底,民规模达7.31亿,互联普及率为53.2%。民规模达6.95亿。旅游者在旅游过程中的智能化、自助化、便利化和便捷化程度,极大压缩了旅游的时间成本和交易成本,有效促进旅游需求增长。

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从客体看

目前我国“初步形成观光旅游和休闲度假旅游并重、旅游传统业态和新业态齐升的新格局”,但是仅包括景区景点3万多个(其中A级景区10340个,5A级259、4A级3034个),世界遗产52项,红色旅游经典景区300个;创建国家级旅游度假区26个,旅游休闲示范城市10个,国家生态旅游示范区110个,中国邮轮旅游发展实验区6个,国家湿地旅游示范基地10个,在建自驾车房车营地514个;优秀旅游城市350个;2014年底,农家乐200万家,乡村旅游重点村有10.6万个。旅游住宿和餐饮法人企业4.5万家左右,其中住宿业1.9万家(星级饭店1.16万家,包括五星级824家、四星级2425家),旅行社2.79万个。从旅游业发展现状,旅游空间长期以景区为主导“点”的发展为基础,孤立、分散,不仅难以承接和适应超级旅游的格局,而且不能有效发挥旅游业综合性和带动性强的特点优势,因此有限的旅游(空间)吸引物供给成为旅游供给侧改革的重点。

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从假日时间保障看

目前假日制度设计过于刚性。我国拥有全球最为复杂的的假日制度设计,既有国际与传统的、也有阴历与阳历的、更有民族与地方的。2008年国家法定节假日改革,我国在假日总天数,达到了115天。包括了52个双休日,52个×2天=104天(休息);五个小长假(元旦+中秋+端午+清明+五一)=5天(休闲);两个黄金周“十一”、春节黄金周,(十一+春节)3天=6天(休假)。尽管在节假日总体天数,与世界许多国家相比是不少的。但是,也需要看到,现在的假日制度改革还有进一步深化的空间,最基本的考虑是,要避免现行假日制度导致的旅游休闲需求的过分集中释放,以及由此带来的大量的资源浪费和错配。从我国的现实国情和巨量旅游消费需求的实际出发,我们应探索建立更加具有灵活性的假日制度,真正做到错峰出行。

综上理论模型,可以初步判断,我国旅游业的基本国情是,“超级国家”的“超级旅游”。这种超级旅游必然导致旅游业发展的“巨国效应”,汽车时代和全球化时代发达的交通和互联体系放大这种效应的同时,也要求旅游业发展综合效应全面释放;同时为满足对旅游空间需求,全域旅游发展成为必然,并可能引起部分区域社会经济发展模式的转换,也重塑全球旅游业发展格局。目前这种基本国情导致日常休闲以及短途旅游成为主流(104天双休日+5个小长假),城市旅游和城郊乡村全面旅游崛起;在建立与超级旅游需求相适应的假日制度的同时,在国土空间规划重修优化和调整旅游休闲度假空间成为必须要求。

规划中国人旅游休闲空间规划:

需要关注的六大战略重点

旅游消费是空间消费,这导致旅游产业发展问题与国土空间的功能化利用等联系在一起。这既包括旅游产业发展的直接土地需求问题,也包括与国土生产、生活和生态空间相互叠加,相互交织问题。但是从目前旅游休闲空间利用形式看,主要依附于其他空间形态。这是因为,作为一种新型的服务业发展用地,既有的用地制度中,一般性城市土地利用总体规划和城市用地指标中没有旅游用地指标配置,风景旅游城市中土地利用配置指标偏小。这对于许多以旅游业为主导产业或支柱产业的地区是十分不利的。特别是随着中国旅游业发展正从点向线、面扩展,需要结合国家主体功能区空间规划,关注旅游休闲空间规划的战略重点。

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“城市群”旅游一体化整合提升

城市群集中了人类物质文明和精神文明建设的成果。从国际旅游业发展经验看,城市也是一个国家最主要的旅游吸引物和和最重要的旅游目的。因此,在目标导向上,要对接城市群的崛起。推动城市旅游,从“一个旅游城市”向“旅游城市群”转变。要关注城市群游憩空间建设和职能划分,实现城镇旅游功能定位和旅游产业经济发展方面的合作共赢、公共服务和基础设施体系建设共建共享,旅游资源开发利用和生态环境建设统筹协调。其中对于城市群中心城市要重点推进中心城市旅游休闲空间的络化,包括历史文化街区、创意文化区、RBD、城市游憩区…),外围城市旅游空间特色化,则应积极推进城市群与城市连绵区环城游憩带建设(ReBAM),大规模发展城市郊区的乡村旅游区、主题游憩区与国民休闲区……)

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生态(文化)功能区旅游

“主业化”探索

目标上要结合国家生态功能区建设,践行两山理论,探索“绿水青山如何转化为金山银山”的实现路径。要聚焦生态功能区县域经济发展模式转型,重点在产业结构调整、旅游业发展和消费、社会民生改善、体制机制改革等方面先行先试,走出一条县域经济发展的特色之路

席建超王成志

。要用后工业化的视角,挖掘前工业化的资源;利用工业化的成果,培育后工业化的产品,对应变化中的市场。要以生态红线为边界、以资源环境承载力为基础,依托自然山水格局,推进以山系、水系等为基础的国家旅游功能区规划建设。全面推进特色旅游功能区,如武陵山文化生态旅游、大别山红色生态文化旅游区、太行山生态旅游等;以及文化旅游功能区,如徽州文化旅游去、晋中文化旅游等的建设;同时对于国家公园建设,要在生态红线管控的基础上,平衡国家公园建设与旅游开发之间的关系,协调生态环境承载力和旅游承载力的关系。

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传统旅游目的地的“全域化”扩展

重点依托禁止开发区的国内外知名的重点景区景点,协调处理景区内和景区外的关系。以积极推动旅游度假区、高等级旅游景区和现代服务业集聚示范区作为主平台,全面推动旅游休闲度假功能、资源环境整合功能、旅游产品培育功能和开发管理服务功能提升发展。以推动全国506个全域旅游示范区创建单位的创建工作为重点,要以培育旅游为优势产业为目标,按照景区、园区、社区、镇区等一体化旅游产业空间集聚模式,推进旅游产业集聚区的建设。在全域旅游示范区范围内,要突出特色旅游城镇、A级景区村落(村落+乡愁+旅游公共服务)在旅游目的全域旅游发展和产业升级中的特殊作用,积极推进产业融合全域空间创新发展(旅游+文化+),积极推进管理旅游管理体制机制改革创新,建立内外兼顾的差异化制度体系和用地政策。

旅游产业集聚区:“景区”、“城区”、“社区”、

“园区”等空间集聚

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城市群与生态(文化)旅游功能区

的旅游风景道对接协同

要结合城市群和生态功能区的规划建设,以国家等级交通线为基础,以现有国道和省道为改造提升为核心,加强沿线生态资源环境保护和风情小镇、特色村寨、汽车营地、绿道系统等规划建设,完善游憩与交通服务设施,形成品牌化国家和区域旅游廊道。重点可以借鉴美国国家公园体系中其中线状旅游风景道的分类,如自然风景河流及航道、国家海滨、国家河流、国家湖滨、国家风景道、国家风景步道等六种类型,积极推动城市群与生态旅游功能区之间旅游风景道、城市群内部城市和城市之间旅游风景道、生态功能区内部旅游风景道的建设,全面推进城市群与生态文化旅游功能区对接协同。

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传统农业主产区休闲度假化提升

对于传统农业主产区而言,如何推动城镇化和实现农业农村现代化是目前迫切需要关注的问题。要以创新出“外向服务”乡村产业跨越发展模式,创新“就地转化”农民本土就业模式,创新“自发自觉”市场化乡土文化保护传承模式,创新“共建共享”的高级乡村治理模式,创新“天人合一”新型乡村诗意栖居模式为目标,服务于乡村振兴战略,推进从旅游扶贫到乡村振兴,推动传统农业、农村、农民“旅游化”改造,积极培育国家农业公园、休闲农场/休闲牧场、乡村营地/运动公园/乡村公园、乡村庄园/酒店/会所、乡村博物馆/艺术村、市民农园、乡村民宿、洋家乐、文化创意农园等各种乡村旅游新型业态和旅游产品。目前“浙江万村景区计划”全域旅游的创建方式是值得推广。对A级景区村庄吸引物的界定本质上是 “村庄”+“乡愁”+旅游公共服务=A级旅游景区村庄的概念,是乡村振兴中,也成为能够实现 “望得见山、看得见水、记得住乡愁的有益探索。

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沿海沿边旅游国际化开发开放

以对接国家“一带一路”战略为核心,益推进旅游国际化为目标导向,重点解决沿海开放(海洋旅游、海南旅游消费中心建设问题),以及沿边两区建设(跨区域边境旅游合作、边境旅游试验区)的问题。在空间规划导向上,对于边境旅游而言,要突出“边”+“境”的概念,构建复合型旅游产品体系(边境城镇(国家形象)+口岸(国门)+另外一个国家),其核心是边境城镇,重点吸引物是口岸+景区,而突破口则是边境免税区。而对于海洋旅游而言,滨海地区城市旅游升级提升,沿海岸的滨海旅游度假区规划建设和无人岛礁旅游开发建设则成为重点。

结语:“以人为本,规划中国人的旅游休闲空间”

预计2030年,中国人均GDP将达到2万美元,相当于同期法国、德国、美国二分之一。中国城镇化率将达到65%以上,相当同期美国城镇化率水平的五分之四。中等收入人数将达到9.5亿人,中等收入人群比重将达到70%。中国人均出游将达到7次,总量98亿人次,相当于同期德国四分之三、美国八分之七。“以人为本,规划中国人的旅游休闲空间”,本质上如何解决流动人口(旅游者)空间需求问题,解决旅游者与旅游地本地户籍居民平等的空间需求和土地供给问题,进而推动国土空间规划从生产型社会向服务型社会需求转型,从“静止户籍化社区”向现实“流动工作型社会”提升。

(备注:本文核心观点源于全国“十三五”旅游规划中“旅游空间规划”报告部分,并在规划中全面体现,主要观点形成由中科院地理所席建超研究员和文化和旅游部资源开发司王成志处长等编制组讨论形成)。

(作者信息:席建超 中国科学院地理科学与资源研究所 研究员 博士生导师;王成志 国家文化和旅游部资源开发司 旅游资源普查处处长

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